Erro comum das políticas de desenvolvimento municipal
Por Fernando Nogueira da Costa
O erro mais comum das políticas de desenvolvimento municipal no Brasil impede cidades de criar seus ecossistemas produtivos. Ele aparece em praticamente todos os estados brasileiros. Ocorre ao tentar promover desenvolvimento com atração de empresas isoladas por incentivos fiscais, em vez de construir sistemas produtivos territoriais.
A lógica da “guerra fiscal municipal” é adotada quando muitos municípios tentam atrair empresas oferecendo isenção de IPTU, isenção de ISS, doação de terrenos e infraestrutura gratuita A aposta é simples: empresa chega → cria empregos → economia local cresce. Na prática, o resultado costuma ser muito mais limitado.
O problema das “plantas isoladas” é, quando uma empresa se instala sem vínculos com o território, ela funciona como enclave econômico. Características típicas são os seguintes: insumos vêm de fora, tecnologia vem de fora, decisões são tomadas na matriz, fornecedores são externos e lucros são transferidos para outras regiões. O efeito multiplicador local fica pequeno.
O gerador de prosperidade duradoura ou desenvolvimento real é a formação de cadeias produtivas locais. Exemplo simplificado é o seguinte: produção agrícola → indústria de processamento → embalagem → logística → comércio regional. Quando essas atividades se concentram, em uma região, surge um ecossistema econômico.
O equívoco central ou erro conceitual das políticas locais é imaginar apenas uma empresa gerar desenvolvimento. Na realidade, quem gera desenvolvimento é um sistema de empresas interligadas. Economistas especialistas em desenvolvimentos regionais chamam isso de cluster ou arranjo produtivo local (APL).
Quando várias cidades competem oferecendo incentivos, ocorre um fenômeno conhecido como “corrida para o fundo do poço”. O custo da competição entre municípios tem como consequências: perda de arrecadação municipal, baixa capacidade de investimento público e dependência de poucas empresas. Se a empresa sair, o impacto é enorme.
Cidades bem-sucedidas seguiram outro caminho e prosperaram geralmente investindo primeiro em educação técnica, infraestrutura produtiva, redes empresariais e instituições locais. Depois disso, as empresas surgiram ou se expandiram dentro do próprio território.
Exemplos conhecidos são Santa Rita do Sapucaí, Bento Gonçalves e Cascavel Esses casos criaram sistemas produtivos locais, não apenas fábricas isoladas.
Uma política territorial mais eficaz costuma seguir outra sequência. Na Etapa 1, mapear a vocação econômica local, se é em agricultura, indústria existente ou serviços regionais. Na Etapa 2, fortalecer cadeias produtivas já presentes. Na Etapa 3, criar instituições de apoio como escolas técnicas, incubadoras, cooperativas e associações empresariais. Na Etapa 4, facilitar inovação e crédito por meio do BNDES e do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas.
Um contraste importante com a política municipal típica ou menos eficaz é atrair empresa externa → oferecer incentivos → emprego limitado → dependência econômica. Em contraponto, a política territorial sistêmica mais eficaz é fortalecer atividades existentes → criar redes produtivas → aumentar complexidade econômica → atrair investimentos de forma orgânica
O fator decisivo como verdadeiro motor do desenvolvimento local é a densidade econômica do território: número de empresas interligadas, diversidade de atividades, circulação local de renda e inovação contínua. Quanto maior essa densidade, maior o desenvolvimento.
O erro recorrente das políticas municipais brasileiras é confundir atração de empresas com desenvolvimento econômico. Desenvolvimento territorial real ocorre quando se forma cadeias produtivas locais, instituições econômicas regionais, capital social e cooperação empresarial. Logo, o município precisa pensar menos em empresas individuais e mais em ecossistemas econômicos.
Muitas cidades brasileiras dependem quase totalmente do emprego público e transferências federais, mas algumas conseguem escapar desse padrão. É um fenômeno estrutural da economia regional brasileira.
Esse fenômeno é central para compreender a estrutura econômica do interior brasileiro. A grande maioria dos municípios possui uma base produtiva pequena e, por isso, depende fortemente de transferências fiscais e empregos públicos para sustentar a circulação de renda local. Esse padrão não é acidental, porque ele resultou da forma como a economia brasileira se organizou territorialmente.
A economia brasileira é altamente concentrada em poucos polos regionais. Historicamente, os principais centros produtivos se formaram em regiões como São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Porto Alegre. Nesses polos se concentram indústria, serviços sofisticados, sedes empresariais, universidades e centros financeiros. Grande parte do interior permanece fora dessas redes produtivas.
O resultado foi economias locais pouco diversificadas. Em milhares de municípios brasileiros, a economia local é formada basicamente por pequeno comércio, agricultura de baixa escala e serviços básicos. Isso gera pouca arrecadação própria.
O papel das transferências federais foi, para garantir funcionamento do Estado em todo o território, o governo federal criou mecanismos de redistribuição fiscal. O principal deles é o Fundo de Participação dos Municípios. Esse fundo redistribui parte dos impostos federais para os municípios.
Outras fontes importantes incluem previdência rural, programas sociais e aposentadorias urbanas. Em muitas cidades pequenas, esses fluxos de renda representam a maior parte da economia local.
O circuito econômico típico dessas cidades tem uma dinâmica com costume de funcionar assim: transferências federais → salários de servidores públicos → consumo no comércio local → manutenção da atividade econômica. Logo, a economia local depende da circulação de renda pública, não de produção local complexa.
O peso do emprego público é importante em muitos municípios pequenos, porque os principais empregadores são prefeitura, escolas públicas, hospitais, órgãos estaduais ou federais. Isso ocorre porque o setor privado local é pequeno.
Esse padrão persiste porque existem três fatores estruturais. Primeiro é a escala econômica limitada. Cidades pequenas têm mercados consumidores reduzidos. Isso dificulta a instalação de empresas industriais.
Segundo é a distância dos grandes mercados. Custos logísticos elevados limitam competitividade.
Terceiro é a baixa densidade empresarial. Sem muitas empresas locais, não surgem cadeias produtivas.
Algumas cidades escapam desse padrão porque conseguem criar bases produtivas próprias. Isso geralmente ocorre quando se desenvolve um sistema econômico especializado. Exemplos brasileiros já citados são Bento Gonçalves com indústria moveleira e vitivinicultura, Nova Serrana com cluster calçadista, Santa Rita do Sapucaí com polo tecnológico, Lucas do Rio Verde com agroindústria. Nesses casos, a renda local passa a vir de produção, exportações e cadeias produtivas regionais.
O ponto decisivo é exportar para fora do município. Uma economia local só cresce de forma autônoma quando consegue vender bens ou serviços para fora do território. Isso traz renda nova para a cidade. Por exemplo, produtos agrícolas exportados, indústria vendendo para outros estados e turismo atraindo visitantes são fatores de desenvolvimento municipal.
Para simplificar, há dois tipos ou padrões de economia municipal. Um é a economia dependente de transferências públicas com consumo local e baixo dinamismo produtivo. Outro é a economia produtiva com produção exportável,
entrada de renda externa e multiplicação de empregos e empresas.
Um dado revelador é, no Brasil possuir atualmente 5.570 municípios, com essas cidades distribuídas em 26 estados e no Distrito Federal. Minas Gerais é o estado com o maior número de municípios (853), enquanto Roraima tem o menor, com apenas 15. Apenas uma pequena parcela concentra grande parte da produção econômica nacional. Isso mostra como o país possui forte desigualdade territorial de desenvolvimento.
Muitos municípios brasileiros dependem de transferências federais, previdência e emprego público porque não possuem bases produtivas capazes de gerar renda externa. Cidades capazes de escaparem desse padrão conseguem construir especialização produtiva, cadeias econômicas locais e inserção em mercados mais amplos.
Fernando Nogueira da Costa é professor titular do Instituto de Economia da UNICAMP. Obras (Quase) Completas em livros digitais para download gratuito em http://fernandonogueiracosta.wordpress.com/). E-mail: [email protected].